Государственное (государствоподобное) управление объекта федерации
Опубликовано: 06.09.2018
Федеративные государства (к ним относится примерно 1/8 часть государств мира, в том числе и Россия) состоят из субъектов федерации. Количество последних неодинаково (например, в США — 5п в Германии — 16, в Объединенных Арабских Эмиратах — 7 и т.д.). Субъекты федераций называются по-разному: штаты (Бразилия, Индия, США), земли (Австрия, Германия и др.), провинции (Канада, Пакистан) и др. В России существует шесть разновидностей субъектов Федерации: республики в составе РФ, края, области города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Несмотря на «государственные названия» субъектов федерации в некоторых странах (state, estado (штат) на английском, испанском и португальном языках означают «государство»), в современных условиях признано, что субъекты федерации — не государства в точном смысле этого слова. Государство есть сама федерация. Поэтому хотя в российском законодательстве по отношению ко всем субъектам РФ (в том числе, скажем, по отношению к городу Санкт-Петербургу или самому малому автономному округу) употребляется термин «государственное управление», вряд ли это точно. Видимо, правильнее было бы говорить о государствоподобном управлении, но это громоздкое слово вряд ли укоренится, оно стилистически неудачно. Поэтому, сделав такую оговорку, говоря об управлении, осуществляемом субъектами федерации, мы используем термин «государственное управление».
Государственное управление для чайников
В отличие от несубъектов (например, союзных территорий в Индии), административно-территориальных единиц (воеводств в Польше или провинций в Китае), муниципальных образований (сел, городов и др.) субъекты федерации, как установлено в российском законодательстве, обладают своей государственной властью. У них есть законодательные органы (местные парламенты — законодательные собрания), главы администрации субъекта федерации (обычно губернаторы, но иногда они называются президентами, в том числе в республиках в составе РФ). Иногда есть свои правительства (в землях Германии, в некоторых субъектах РФ), верховные суды (США).
В конституциях федераций по-разному разграничиваются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Иногда перечислены только предметы исключительного ведения федерации, a iiостальных сферах могут законодательствовать субъекты федерации, иногда перечисляются три сферы (например, в Индии): исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. В Конституции РФ названы предметы ведения Федерации (эти отношения регулирует только Федерация) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (в этой сфере действует верховенство федерального права: субъекты РФ могут издавать свои законы и совершать иные управленческие действия, если данные отношения не урегулированы федеральным законом). Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъектов. В этой сфере закон субъекта РФ, если он не противоречит Конституции РФ, имеет верховенство.
В федерациях проблема соотношения федерального и «субъектного» государственного управления нередко стоит весьма остро и порождает существенные противоречия. Связано это прежде всего с двойственностью государственной власти (государственная власть федерации, распространяющаяся на территории ее субъектов, и государственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с существованием совместных предметов ведения, где свою государственную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности преодолеваются путем использования принципов единства государственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации и верховенства федерального права. Двойственность государственной власти в федерации не исключает ее одинаковой, единой природы. В основе этого лежит единство социальной природы государства. Двух властей, преследующих социально противоположные цели, в государстве быть не может (это, в частности, продемонстрировало вооруженное противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента - с другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парламента и победой политической линии Президента). Суверенна только федеральная государственная власть. Конституционный Суд РФ своих решениях (в том числе в начале века) неоднократно подтверждал это положение и указывал, что статьи конституций некоторых субъектов Федерации об их государственном суверенитете противоречат Конституции РФ.
В субъектах Федерации осуществляется двойное государственное- управление. С одной стороны, на территории субъекта федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту органы субъектов Федерации не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют такое управление на территории субъекта либо на основе общего регулирования (издание законов, Президента, постановлений Правительства, действующих на территории Федерации и, следовательно, в каждом ее субъекта путем управления созданных на местах делегатур федеральных органов и деятельности федеральной государственной службы (федеральных служащих). С другой стороны, субъект федерации осуществляет свое государственное управление на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Конституцией *• его ведению, и по вопросам совместного с Федерацией ведения, (если только управленческие действия по вопросам совместного ведения не осуществляют органы Федерации и федеральные государственные служащие).
Государственное управление субъекта ограничено своей территорией и кругом полномочий. К собственным полномочиям субъекта отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий Федерации и совместных полномочий Федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют принципиального значения для государства в целом.
Кроме того, поскольку в административно-территориальных единицах (муниципальных образованиях) субъектов РФ действует муниципальное управление, то управленческие полномочия субъекта ограничиваются и с этой стороны. Правда, муниципальное управление — хотя и публичное, но не государственное управление. К тому же законы о местном самоуправлении, определяющие в том числе и его полномочия, принимает субъект Федерации (Федерация устанавливает только общие принципы). Тем не менее муниципальное управление имеет свою сферу, которая определена законом и исключается из государственного управления субъекта Федерации.
Государственное управление, реализуемое субъектом, предполагает создание необходимых органов. Ио их система отличается от системы органов унитарного или федерального государства. В субъекте федерации есть свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но, например, в России некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные законодательные органы). Функции исполнительной власти осуществляет глава администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство. Иногда одновременно существуют и глава администрации, и правительство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава администрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а может существовать и отдельная должность премьер-министра.
Глава администрации субъекта федерации зачастую избирается гражданами (США, Россия), а в Индии, Пакистане назначается президентом. В субъектах некоторых федераций граждане избирают непосредственно также отдельных должностных лиц (например, казначея в некоторых штатах США). В этом случае они пользуются определенной независимостью от губернатора.
Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не суды обшей юрисдикции обычно являются федеральными.
Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъекта Федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федерации обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального управления. Это порождает, с одной стороны, проблему уточнения полномочий, новых разграничений, а с другой — необходимость двухуровневой и трехуровневой координации федерации, ее субъектов и муниципальных образований. С этой целью в России принято законодательство о разграничении полномочий трех уровней управления (федерального, «субъектного», муниципального), законодательство о внутреннем разграничении вопросов в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов; заключались также внутригосударственные договоры о распределении тех или иных вопросов в совместных предметах ведения между Федерацией и ее субъектами. Есть и договоры трех субъектов: Федерации, более крупного субъекта Федерации и небольшого автономного округа, который, гоже являясь по Конституции РФ «равноправным» субъектом РФ, входит в другой, более крупный субъект (например, в Тюменскую область, Красноярский край). В некоторых договорах отдельные совместные предметы ведения целиком передавались Федерации или субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между и многими субъектами подписаны соглашения о прекращении действия таких договоров, но некоторые субъекты РФ не отказывайся от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что договоры являются одной из основ отношений Федерации и ее субъекта.
Федерация при определенных условиях, предусмотренных законом. может вмешиваться в управление субъекта, используя право федерального принуждения (воздействия). За рубежом оно применяется частности, при массовой коррупции в органах субъекта федерации массовых беспорядках, при нарушениях федеральной конституции и федеральных законов, что породило негативные последствий. Это право предусмотрено и в России. Применяя федеральное принуждение (после установления судом фактов нарушений и предупреждений Президента РФ о необходимости исправить нарушения с установлением сроков для этого), федеральный парламент вправе своим законом распустить законодательный орган субъекта РФ Президент РФ — отрешить от должности главу администрации субъекта РФ.