ЭЛЕМЕНТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ СООБЩЕСТВЕ
Опубликовано: 06.09.2018
В международных отношениях участвует огромное количество субъектов. Прежде всего это сами государства, отношения между которыми могут иметь политический, экономический и иной характер. В экономических и культурных международных связях участвуют субъекты федераций (в том числе в России). Они заключают соглашения и с иностранными государствами, правда, с разрешения министерства иностранных дел (например, штаты США заключили около 100 таких соглашений с Японией, земли Германии — более 40 и т.д.). Действует множество специализированных международных организаций, главные из которых примыкают к Организации Объединенных Наций (Всемирная организация здравоохранения, Всемирный почтовый союз и др.). Созданы различные неправительственные организации, советы, комитеты профсоюза, женские, молодежные объединения, организации деятелей науки, культуры и т.д. Число их постоянно растет. В 1990 г. было 6 тыс, неправительственных международных организаций, в 2000 г. — 26 тыс, Есть международные объединения государств, преследующие экономические, хозяйственные цели, занимающиеся главным образом проблемами экономической региональной и межрегиональной интеграции (например, АСЕАН). В международных отношениях в сфере экономики, культуры, науки, профессиональной и иной деятельности участвуют и другие объединения.
Подавляющее большинство организаций, участвующих в международном общении, не являются публичными коллективами в точном смысле этих слов, не имеют политического характера (их деятельность ограничена специальными — экономическими, культурными, научно-техническими и другими вопросами). Лишь единичные образования могут рассматриваться, и то в известной мере условно, как подобие публичных территориальных коллективов международного характера.
Открытая лекция «Как искусство меняет городские пространства»
Публичную международную власть территориальных коллективов в международном сообществе в том или ином объеме осуществляют лишь некоторые объединения. Рассмотрим несколько примеров такого рода.
В масштабах планеты публичным территориальным коллективом международного характера является прежде всего международное сообщество государств. Отношения в нем универсальны — это публично-правовые отношения международного характера. Организационно международное сообщество государств планеты представлено Организацией Объединенных Наций. Она имеет универсальный характер не только потому, что в ней состоят почти все государства мира, но и потому что она может распространять свою власть по определенным вопросам (например, для пресечения агрессивной войны) и на государства, не являющиеся ее членами. Все другие международные публичные коллективы вправе распространять свои управленческие и иные действия на своих членов, хотя иногда это бывает и не так (например, вооруженные силы Северо-атлантического договора (НАТО) в 2000-х годах осуществляли бомбардировки различных районов Югославии с целью приостановить вооруженные действия враждующих сторон, а позже — как наказание Югославии за геноцид, как считалось в НАТО, в отношении албанского населения Косово).
Собеседник 2.0 Кайрат Мажибаев, председатель совета директоров группы компаний Resmi
Наряду с ООН созданы многие региональные коллективы государств, отношения в которых также являются публично-правовыми международными отношениями. Хотя обычно они имеют географические названия и строятся с учетом территориальности (Организация американских государств, Организация африканского единства и др.), принципом их создания является членство государств. Не все латиноамериканские государства являются членами Организации американских государств (некоторые были исключены по политическим мотивам, другие не вступали в эту организацию, третьи в свое время не были приняты). Сказанное относится также к Организации Африканского Единства и некоторым другим региональным объединениям (в том числе в определенной степени к СНГ). Организация Северо-атлантического договора (НАТО) строится вовсе не по географическому признаку.
В международных публичных коллективах, как и во всяком публичном коллективе, есть своя власть, которая, однако, имеет ряд особенностей. Они обусловлены прежде всего тем, что в таком коллективе в международном общении участвуют суверенные государства. Поэтому управленческие действия со стороны международного сообщества ограниченны и имеют иные формы, как и формы принуждения. Во многих отношениях управленческие действия по отношению к государству совершаются с его согласия. Само международное публичное объединение создается с согласия государств, на основе договора. По договору государства передают объединению, его органам некоторые наднациональные полномочия (например, ООН имеет полномочия по применению коллективных вооруженных сил для пресечения агрессии). Ограничены полномочия международных органов и по сфере их применения. Эта сфера также установлена по соглашениям государств. Поэтому речь может идти только об элементах публичной власти своеобразного международного публичного территориального коллектива.
Элементы публичной власти межгосударственного коллектива имеют производный характер от государств, создающих такие организации и передающих им часть своих полномочий. Но это не механическое соединение разных полномочий. При возникновении объединения создается новая структура, с новыми связями своих элементов (государств), а это значит, что в новой структуре возникают такие свойства, которые не были присущи ни одному из составляющих ее элементов. Поэтому публичная власть международного публичного коллектива характеризуется, с одной стороны, неполнотой качеств властности (государства ведь не передают и, пока они сохраняются, не могут передать все свои полномочия и тем более суверенитет), с другой — новыми явлениями властности, которыми наделяют эти объединения государства, создающие их. Такие объединения имеют надгосударственные органы и надгосударственные полномочия.Элементами международной публичной власти в рамках Устава ООН обладают действующие от имени ООН органы, прежде всего Совет Безопасности ООН. Его постоянными членами являются пять великих держав (Великобритания, Китай, Россия, США, Франция), а 10 избираются на срок от разных регионов мира. При согласии большинства его 15 членов (с обязательным согласием пяти великих держав) Совет Безопасности вправе применять принудительные меры, в том числе военного характера, для пресечения агрессивной войны, разделения враждующих сторон, ликвидации оружия массового поражения и др. Решения по вопросам поддержания международного мира принимает также Генеральная Ассамблея ООН, но, как считается, они носят рекомендательный характер.
Наглядный пример использования публичной власти международного сообщества — события 2003 г. в Ираке, когда по требованию инспекторов ООН, осуществлявших проверку в этой стране в отношении изготовления оружия массового поражения, Ирак был вынужден уничтожить ракеты, поскольку инспекторы посчитали, что дальность полета ракет на 40 километров может превышать предел, установленный ООН для Ирака.
Как международный публичный коллектив международной публичной властью по отношению к своим членам обладает Европейский союз (ЕС), который объединяет теперь большинство стран Европы. Управленческая деятельность в ЕС имеет еще более значительный объем, чем в ООН. Достаточно сказать, что в ЕС установлено свободное перемещение товаров, услуг, рабочей силы, финансовых средств, действует единая денежная единица — евро, свое европейское право, существуют Европейский парламент, Совет министров ЕС, другие органы. Среди них есть органы, которые вправе принимать обязательные решения по отношению к государствам-членам. Наиболее важные решения принимает Комиссия ЕС. Она состоит из комиссионеров, которые назначаются правительствами каждого государства — члена ЕС по одному человеку, но крупные государства (Великобритания, Германия, Италия, Испания и Франция) имеют по два комиссионера. Нередко это бывают премьер-министры. Они назначаются на срок пять лет и могут быть переназначены. Главная функция Комиссии — вносить предложения Совета министров ЕС, причем предложения о принятии законов ЕС может вносить только Комиссия. Совет министров, по существу, обязан их принимать и оформлять в виде правовых актов, ибо отклонить их он может только единственным решением. У Комиссии есть постоянный аппарат служащих — около 20 тыс, человек.
Совет министров ЕС — второй по значимости орган. Именно он принимает законы ЕС, которые могут относиться к государственным, а по некоторым вопросам адресованы непосредственно гражданам, юридическим лицам тех стран, которые входят в ЕС. Совет министров не имеет постоянного состава. Каждый раз он зависит от характера обсуждаемых вопросов. Если, например, обсуждаются вопросы сельского хозяйства, в Совете министров присутствуют министры сельского хозяйства стран ЕС, если энергетики — министры энергетики и т.д. Решения Совета министров (а также законы) могут приниматься либо единогласно, квалифицированным большинством голосов, либо простым большинством. Это зависит от степени важности обсуждаемого вопроса.
Европейский парламент избирается путем прямых выборов. Избиратели Германии выбирают 99 представителей, Великобритании, Италии, Франции — по 87, Австрии — 21, Люксембурга — б и т.д. Законы парламент не принимает, как говорилось, их принимает Совет министров, но предварительно они должны быть «проконсультированы» в Европарламенте. Бюджет ЕС Совет министров принимает вместе с Европарламентом, но и здесь первый играет ведущую роль.
Среди органов ЕС есть также экономический и социальный совет, Комитет регионов и местных властей, но решения этих органов имеют лишь рекомендательный характер. Европейский союз все более воспринимает элементы государственности: в 2003 г. на заседаниях его органов и приглашенных руководителей государств, вступающих в ЕС, приняты основные положения проекта Конституции ЕС.
Существуют и другие региональные организации, которые менее централизованы, чем ЕС, но их органы по некоторым вопросам могут принимать обязывающие решения для государств-членов. Например, Совет Европы, в состав которого входит и Россия, создал Европейский суд по правам человека. Суд может принимать решения, обязывающие государства — члены Совета Европы, и если они эти решения не выполняют — применять санкции по отношению к таким государствам. Четыре таких решения до 2004 г. приняты и по отношению к России.Органы, принимающие решения в отношении членов объединений (ассамблеи, советы, комитеты), созданы и в других региональных объединениях — Организации американских государств, Организации африканского единства и др. Правда, поскольку члены организаций являются суверенными государствами, такие решения часто могут быть приняты лишь с общего согласия всех, да и то не всегда выполняются.
В Содружестве Независимых Государств, которое объединяет прежние союзные республики бывшего СССР (ныне независимые государства), есть несколько таких органов, выносящих решения (Совет глав государств и правительств, Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны и др.). С согласия всех членов СНГ его органы могут принимать обязывающие государства решения. Несколько раз собирался и заседал парламент СНГ, который, в частности, принял некоторые модельные законы (например, уголовный кодекс). Однако решения органов СНГ выполняются плохо.Надгосударственные органы созданы в Союзном государстве Белоруссии и России, которое представляет собой в настоящее время международное объединение — конфедерацию. Договор о создании Союзного государства 1999 г. предусматривает образование парламента Союзного государства (при сохранении парламентов в государствах-членах). Создан Высший государственный совет, состоящий из глав обоих государств, глав правительств, руководителей палат парламентов государств — участников договора. Председателем Высшего государственного совета является один из глав государств-членов по договоренности между ними. Решения принимаются на основе единогласия государств-членов. Голосование от имени государства-участника осуществляется главой государства либо уполномоченным им лицом. Предусматривается создание Союзного парламента, Парламент вправе принимать законы и основы законодательства Союзного государства. Они могут непосредственно, без имплементации, действовать на территориях государств-участников.
Исполнительным органом Союзного государства является Совет министров. В его состав входят Председатель Совета министров Союзного государства, главы правительств государств-участников, министры и Государственный секретарь Союзного государства. Государственный секретарь руководит Постоянным комитетом Совета министров. Предусматривается также создание суда Союзного государства.
В международном сообществе существуют некоторые институты неформального характера, которые оказывают большое влияние на международные дела. Наиболее яркий пример — регулярные (ежегодные) встречи «восьмерки» — лидеров восьми ведущих государств мира, включая Россию. На таких встречах обсуждается широкий круг проблем, но формально официальных, обязывающих кого-либо решений не принимается. Несмотря на огромную роль таких и подобных совещаний, они не являются территориальными публичными коллективами, не осуществляют публичную власть и публичное управление.