4 октября 2018 года Генеральный прокурор направил запрос в Конституционный трибунал для проверки конституционности ст. 267 Договора о функционировании ЕС (далее - TFEU), который регулирует процедуру предварительной ссылки в Суде ЕС. Через несколько дней руководство КТ заказало приложение на сайте. Таким образом, сообщение дошло до общественности, вызвав большой интерес и волнение.
Читайте также: Новый закон СН не истечет все дела
Формально это продление заявления, поданного в Конституционный трибунал 23 августа 2018 года по делу K 7/18, в ответ на передачу Верховным судом в CJEU предварительного решения относительно возраста выхода на пенсию судей. Более раннее применение PG касается, среди прочего обвинение в несоблюдении Конституции ст. 267 TFEU понимается в том смысле, что он дает право национальному суду передать вопрос на предварительное решение, которое не относится к предмету дела, рассматриваемого в этом суде. Расширяя рамки апелляции, П.Г. подала заявление о несоблюдении ст. 267 TFEU с Конституцией, в той мере, в которой это позволяет суду запрашивать предварительное решение относительно толкования или действительности законодательства ЕС по вопросам, касающимся системы, формы и организации судебных органов и разбирательств в судебных органах государства-члена Союза.
Несомненно, это предложение является еще одним проявлением принятия жесткой линии польских властей в отношениях с ЕС и принятия шагов, неизвестных в истории Союза. Были даже голоса, что это был враждебный шаг по отношению к ЕС, который был прелюдией к полекситу.
Не вдаваясь в долгосрочные намерения заявителя, следует отметить, что включение жалобы Конституционным трибуналом позволило бы польским властям не принимать во внимание будущее решение СЕС, вынесенное в ответ на вопросы Верховного суда и дальнейшие решения в ответ на дополнительные вопросы Верховного суда и других судов. Относительно простая идентификация мотивов, лежащих в основе приложения PG, не исключает, однако, необходимости анализировать и оценивать содержание приложения, а также аргументы, используемые для обоснования содержащегося в нем запроса.
Следует помнить, что Конституционный Трибунал обладает компетенцией выносить решения по рассмотрению соответствия международных соглашений Конституции (пункт 1 статьи 188 Конституции). Это также включает договоры, на которых основан Союз. Некоторые из положений этих договоров были рассмотрены Конституционным трибуналом в контексте договора о присоединении (K 18/04), а также после заключения Лиссабонского договора (K 32/09). Тем не менее, Конституционный Трибунал неоднократно подчеркивал необходимость осторожности, когда речь идет о праве ЕС, из-за принципа лояльности (статья 4 (3) TEU) и необходимость уважать компетенцию CJEU (K 18/04, K 32/09, SK 45/09, P 37/05).
Что касается обсуждаемой заявки, то Конституционный суд ПГ не должен давать существенного мнения. Это по нескольким причинам.
Во-первых, как полномочия национальных судов запрашивать предварительные решения, так и вынесение решений в ответ на эти вопросы полностью охватываются законодательством ЕС. Их окончательное толкование разрешено только CJEU (пункт 1 статьи 19, предложение 2 TEU), а не национальными судами вместе с конституционными судами. Это убедительно задокументировано министром иностранных дел в позиции, представленной Конституционному трибуналу 12 октября 2018 года по настоящему делу.
Во-вторых, ст. 267 ТФЭУ (в тогдашней нумерации как статья 234 ТИК) было рассмотрено Конституционным трибуналом с точки зрения конституционности в 2005 году по делу К 18/04. Затем суд вынес решение о соблюдении Основного закона. Аргументы, содержащиеся в заявлении PG для обоснования пересмотра конституционности обсуждаемого положения, являются неубедительными. В соответствии с урегулированной прецедентной практикой разбирательство возбуждается в случае конституционного пересмотра положения, которым ранее руководствовался Конституционный трибунал, если нет новых обстоятельств, оправдывающих следующую проверку.
В-третьих, согласно анализу заявки, PG не оспаривает содержание стандарта, содержащегося в ст. 267 TFEU. Он ставит под сомнение только то, как компетенция польских судов используется для передачи вопросов для предварительного решения в CJEU. Это заявление касается, в основном, применения закона и законодательства ЕС, и, как будет обсуждаться ниже, аргумент заявителя основан на незнании закона или его преднамеренного искажения. Обсуждаемое предложение является еще одним примером частой практики использования Конституционного трибунала в последние годы для «урегулирования» политических споров или правовых споров, которые должны решаться с помощью других соответствующих процедур.
В представленных обстоятельствах рассмотрение конституционности одного из самых кардинальных договорных положений ЕС, действующих в течение нескольких десятилетий во всех государствах-членах, было бы несовместимо со ст. 188 Конституции, а также из ее ст. 9 упорядочение соблюдения международных обязательств, принятых Польшей, в том числе и, возможно, прежде всего, когда на основании международного соглашения они были переданы международной организации в компетенцию государственных органов в определенных вопросах (пункт 1 статьи 90 Конституции).
Основная жалоба в предложении PG касается неправильного определения юрисдикции суда государства-члена для направления вопросов на предварительное решение в соответствии со статьей 267 TFEU.
Национальные суды используют, по словам заявителя, широкий круг полномочий для представления вопросов для предварительных решений, в результате чего вопросы могут также касаться областей, зарезервированных для конституционных органов Республики Польша, но не переданных в ЕС. По мнению PG, вопросы конституции и организации судебной системы и судебного разбирательства не были переданы в договоре о вступлении в пользу Союза. Польша не согласилась на основании ст. 90 Конституции, чтобы гарантировать, что компетенция CJEU охватывает вопросы, относящиеся к законодательной власти государства-члена. По мнению PG, после вступления Польши в ЕС компетенция национальных судов была расширена, что касается объема предварительных вопросов, которые могут быть переданы в CJEU. Эти вопросы не должны быть связаны с законодательством ЕС. В качестве примера заявитель ссылался на вопросы Верховного суда и других польских судов в последние месяцы, не анализируя их содержание. Это, согласно PG, изменение правил игры, и расширение компетенций Союза произошло в обход необходимых процедур для передачи компетенций государствами Союзу.
Причина применения PG заслуживает критической оценки. Длинный 30-страничный текст состоит в основном из краткого изложения литературы и прецедентного права.
Содержательная аргументация, содержащаяся на нескольких страницах, создает впечатление поверхностного и основанного на незнании законодательства ЕС или на сознательном упущении его существенных аспектов. Это относится к основному утверждению о предполагаемом расширении сферы применения ст. 267 TFEU судами государств-членов, запрашивающими предварительные решения. Генеральный прокурор не замечает, что приемлемость предварительных вопросов определяется не судами государств-членов, а CJEU, прежде чем приступить к признанию существа дела. Таким образом, ссылаясь на изменение содержания искусства. 267 TFEU на том основании, что польские суды поставили широко сформулированные вопросы для предварительных решений, они попадают в вакуум. На практике случается, что национальные суды задают вопросы, выходящие за рамки толкования или обоснованности законодательства ЕС. Однако решающим фактором является решение CJEU, которое может считать некоторые вопросы неприемлемыми.
Еще одним фундаментальным недостатком приложения является включение системы, формы и организации судебной системы и судебного разбирательства, поскольку это относится к исключительной компетенции государственных органов, что выходит за рамки законодательства ЕС. Однако организационная и процедурная автономия государств-членов не является абсолютной. Это особенно очевидно в отношении судебного разбирательства. Достаточно вспомнить сотрудничество судов государств-членов в уголовных и гражданских делах. Кроме того, в свете прецедентной практики ТС, суды государств-членов, применяющие законодательство ЕС на основе национальных процедур, связаны принципом эквивалентности и эффективности (см. C 432/05 Unibet).
Характерно, что П.Г., утверждая, что система судов относится к исключительной компетенции национальных органов власти, действующих на основе Конституции и законов, не упоминает независимость судов, несменяемость судей и правила их дисциплинарной ответственности. Это, несомненно, элементы системы судов государств-членов, которые находятся в непосредственной сфере действия законодательства ЕС (статья 2 TEU, статья 19 TEU, статья 47 Хартии основных прав). Это вытекает непосредственно из недавней юриспруденции CJEU, полностью опущенной в настоящем предложении (см. C-64/16 Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses, C-284/16 Achmea, C-216/18 PPU LM). Таким образом, мнение Генерального прокурора о недопустимости решения вопросов, переданных для предварительного решения по этим вопросам, является необоснованным.
Наилучшим решением, минимизирующим доселе и будущий ущерб Польше, было бы снятие ПГ заявления в Конституционный трибунал об искусстве. 267 TFEU. Если этого не произойдет, CT должен прекратить разбирательство как неприемлемое. К сожалению, можно опасаться, что Конституционный трибунал сочтет заявление ПГ подходящим для постановки основного диагноза. Результатом может быть суждение о том, что искусство. 267 TFEU в сфере, оспариваемой PG, является неконституционным. Таковы прогнозы многих комментаторов. Если это произойдет, это только усугубит распад авторитета органа, который должен охранять правовой порядок конституции.
Стоит рассмотреть, какие последствия вынесения решения Трибуналом будут соответствовать заявлению Генерального прокурора. Во-первых, государственные органы могли бы считать, что решения СЕС, вынесенные в ответ на вопросы, представленные польскими судами с августа 2018 года, не имеют правовых последствий в Польше как неконституционные. Они не влекут за собой необходимости менять польское законодательство и не могут быть приняты во внимание при вынесении решений польскими судами. Во-вторых, польские власти могут с большим отрывом решить, какие решения судов ЕС подпадают под сферу вопросов, охватываемых гипотетическим решением Конституционного трибунала, обсуждаемого в настоящем документе, и определить последствия, изложенные выше. Статья 267 TFEU будет рассматриваться польскими властями как обязательная только в ограниченной, не точно определенной сфере действия. В-третьих, польские суды, которые намереваются передать вопросы для предварительного вынесения решения по делам, касающимся судебной власти, должны будут учитывать, что их действия будут рассматриваться как нарушения конституции. Следует признать, что в соответствии с законодательством ЕС это не будет препятствием для постановки вопросов и вынесения предварительных решений (см. C-188/10 Melki and Abdeli, C-112/13 A v. B, C-416/10 Križan), но суждений такое не могло быть признано в Польше. Судьи, которые рассматривают вопросы, упомянутые в предмете, охватываемом гипотетическим решением Конституционного трибунала, могут оспорить свои решения, а также возбудить против них дисциплинарное производство с обвинениями в нарушении конституции. В-четвертых, гипотетическое суждение Конституционного трибунала вызовет новую ситуацию в Польше в свете законодательства ЕС. Из этого следует, что одно из наиболее важных положений первичного права ЕС, имеющего большую долю в разработке этого закона, будет применяться в одном из государств-членов в более узком объеме, чем в других. Это будет означать отход от принципа единообразного применения и применения законодательства ЕС во всех государствах-членах ЕС. При таком положении вещей Польша оказалась бы в ситуации государства-члена, которое постоянно нарушает не только искусство. 267 TFEU, но и принцип лояльного сотрудничества, выраженный в ст. 4 пар. 3 TEU. Неизбежным следствием этого станет инициирование Комиссией разбирательства по ст. 258 TFEU, что приведет к вынесению CJEU решения о том, что Польша нарушила договорные обязательства. Трудно представить, чтобы описанная ситуация могла быть допущена Союзом. Утверждение о нарушении принципа верховенства права по ст. 2 TEU и возбуждение еще одного дела о нарушении верховенства закона против Польши в соответствии со ст. 7 TEU или расширение объема текущего разбирательства.
Представленное видение может показаться апокалиптическим. К сожалению, вполне реально, если Конституционный суд вынесет решение в соответствии с ходатайством PG. Можно только выразить надежду на то, что ситуация может измениться в свете событий недели, особенно после опубликования временного решения CJE в отношении судей Верховного суда (C-619/18 Комиссия против Польши), которое показывает, что отношения Польши с ЕС вступают в новую очень опасный этап.
Станислав Бирнат - профессор кафедры европейского права Ягеллонского университета, судья Конституционного трибунала и его вице-президент в 2010–2017 годах, стипендиат Wissenschaftskolleg в Берлине.
Моника Качиньска - врач на факультете европейского права Ягеллонского университета, юрисконсульт.